随着政府大力倡导非核家园政策，订定在西元 2025 年达到再生能源占总发电量百分之二十之目标，离岸风力发电风场的开发如火如荼地展开，从第一阶段的示范风场、第二阶段的潜力场址，到已完成第一期选商的第三阶段区块开发，除了经济部能源局发布的「离岸风力发电区块开发场址规划申请作业要点」或「离岸风力发电区块开发场址容量分配作业要点」(下称「场址容量分配作业要点」)，经济部能源局要求业者于获选后应与经济部能源局签署之「离岸风力发电区块开发契约书[1] 」，更是政府用来规范各风场开发涉及的各式各样事项，许多关键的权利义务关系均规范于其中。甚至，目前第一阶段示范风场之一福海风力发电股份有限公司已经与经济部能源局就示范奖励契约发生合约履约、违约金的争议 [2]。此份合约之重要性不言而喻。如果签约双方是公司，只要公司两边谈定、签名，合约就有效力，双方按表操课、依合约文字履行。但如果签约一方是政府机关，事情就不是如此单纯了，而须先探究政府机关在法律上是否需要、有无取得足够的法源授权？政府与开发商订立行政契约的法源依据为何？行政契约的条款是否正当合理？这根本性的问题，其实业者除了拼尽全力拿到开发门票外，亦非常值得关注、了解的议题。
以场址容量分配作业要点为例，其为一「行政规则[3] 」或「法规命令[4] 」即有许多讨论空间。主要原因在于，行政规则是规范机关的「内部」秩序及运作，并不需要特别取得「法律」授权；反之，法规命令则涉及「外部」法律关系之变动，依照行政程序法，须明列其法律授权之依 据，且不得逾越法律授权的范围与立法精神。细究场址容量分配作业要点之内容包含：取得容量应具备之前提条件（环境影响评估、经济部备查函）、履约能力审查之评分项目，以及获选申请人应签订行政契约之义务等，这些内容似乎均涉及政府与业者间法律关系之变动，性质上似乎属于法规命令。若确实如此，欠缺法律授权的效果可能为无效，而依据此可能无效的作业要点所签署之行政契约效力又该为何？上述针对示范奖励契约之违约金的诉讼案件，由于双方并未针对此前提事项予以争执，诉讼中亦未就契约之效力有所主张，更可见此一议题尚未被充分讨论与关注。然契约之效力乃为后续主张之根本性问题，随着争议的浮现以及后续潜力场址和区块开发阶段政府也用相同的行政契约模式去划归与业者间的关系，更凸显出行政契约的法源依据为一重要议题。
行政契约的条款合理性与可预测性
沃旭能源未参与区块开发的选商，对业界投下一颗震撼弹[5]，其亚太区总裁婉转地表示:「当前的竞争条件使风场不具可投资性。」，细究离岸风力发电区块开发契约书[6] （下称「该契约书」），就产业关联执行方案，约定的范围包括经济部能源局现行及其后公告的版本[7] ，某程度而言，政府能随时透过更新产业关联方案来调整契约的义务范围，此与一般商业交易中，契约双方除另有约定外，不得单方变更契约条款内容即有所差异，也使得业者的契约义务范围之不可预测性提高。
台湾得天独厚的风场带来无限商机，政府大力推行绿电政策同时各式各样的法律争议如雨后春笋般冒出。期待本文能抛砖引玉，于产业蓬勃发展时，亦应兼顾法治的重要性，也让业者的权益可以获得保障。
（本文原刊载2023.3.14 Energy OMNI〔专家洞见〕文章系列）
- 离岸风力发电区块开发场址容量分配作业要点第 17 点: 获选申请人应于本部指定期限内检附前项获配容量通知书及履约保证金缴纳证明文件，与本部申请签订行政契约。返回[1]
- 台北高等行政法院 107 年度诉字第 763 号判决。返回[2]
- 行政程序法第 159 条︰本法所称行政规则，系指上级机关对下级机关，或长官对属官，依其权限或职权为规范机关内部秩序及运作，所为非直接对外发生法规范效力之一般、抽象之规定。返回[3]
- 行政规则包括下列各款之规定︰
- ) 关于机关内部之组织、事务之分配、业务处理方式、人事管理等一般性规定。
- ) 为协助下级机关或属官统一解释法令、认定事实、及行使裁量权，而订颁之解释性规定及裁量基准。
- 行政程序法第 150 条︰本法所称法规命令，系指行政机关基于法律授权，对多数不特定人民就一般事项所作抽象之对外 发生法律效果之规定。法规命令之内容应明列其法律授权之依据，并不得逾越法律授权之范围与立法精神。返回[4]
- 不竞标离岸风电第 3 阶段开发， 沃旭坦言：困难决定；111 年 9 月 30 日自由财经报导 (https://ec.ltn.com.tw/article/breakingnews/4075197)。返回[5]
- 经济部能源局民国 111 年 9 月 26 日发布之版本。返回[6]
- 离岸风力发电区块开发契约书（第一期: 中华民国 115 年至 116 年完工并联）草案第 7 条第 2 项: 前项之产业关联执行方案，不得违反甲方一百一十年十二月六日公告之「离岸风力发电区块开发产业关联政策（第一期：中华民国一百一十五年及一百一十六年完工并联者适用）」（或其后公告版本），但经甲方依本契约第十二条第二项同意变更者，乙方应依变更内容确实履行。返回[7]